КОЛУМНА: Конститутивност народа и(ли) Савјет министара БиХ

По завршетку промоције, у разговору са људима који су јој присуствовали, један од њих ми рече, и у праву је човјек, како активисти и симпатизери наших политичких странака, присутни свугдје и у сваком тренутку, свако питање и казану ријеч, па и питање постављено на промоцији, мјере с пажњом и на основу тога процјењују да ли питалац припада овом или оном од актуелних политичких странака и савеза. Пар дана након тога, у кафанском разговору рече ми једна жена како политичка странка на власти у њеној локалној заједници тражи од запослених у једном јавном предузећу да се одазову "културном догађају" у организацији те странке. Уколико то не учине, бивају санкционисани, за почетак минусом у одговарајућој евиденцији, а у случају понављања "деликта" и одбијањем одговарајућег процента од плате.

Нема шта, и ова два примјера су сасвим довољна за закључак о савршено организованом (више)партијском систему, чије савршенство се обија о главе нас овдашњих људи и друштва у цјелини. Стога не сумњам да ће и овај текст бити мјерен и (пр)осуђиван искључиво по тој партијској линији, иако ништа од онога што слиједи не пишем да бих стао на било чију партијску страну. Напротив, једина жеља ми је да укажем на уставноправни аспект актуелног и акутног проблема (не)формирања Савјета министара БиХ.

Стварни односи на листу хартије

С тим у вези подсјетићу најприје и себе и јавност на спознају коју је о суштини устава давно изнио њемачки филозоф Фердинанд Ласал. У својој књизи под насловом "О суштини устава" Ласал је исправно запазио сљедеће: "Устав, то су стварни односи сила који постоје у једној земљи. Ти стварни односи сила пренесу се на један лист хартије, да им се облик писаног документа, и кад се напишу, они више нису стварни односи сила, него су сад постали и право, правне установе. Уставна су питања, у крајњој тачки, не питања права већ питања силе." Ова Ласалова спознаја је и те како важна, што се може провјерити и потврдити управо у вези са темом којој је посвећен овај текст.

У Уставу БиХ (члан 4) прописан је начин одлучивања у оба дома Парламентарне скупштине БиХ (у даљем тексту: ПС БиХ). Од посебне важности је члан 3. став 3. тачка е) Устава БиХ. Према тој уставној одредби, предложена одлука ПС БиХ (дакле, било која одлука савезног парламента) може бити проглашена деструктивном по витални интерес српског, бошњачког или хрватског народа већином гласова из реда српских, бошњачких или хрватских делегата у Дому народа ПС БиХ (што значи да ће, примјера ради, српски делегати одлуку моћи прогласити деструктивном само по витални интерес српског народа, а не и осталих конститутивних народа). У том случају за доношење одлуке биће, како пише у Уставу БиХ, потребна и сагласност Дома народа ПС БиХ, изгласана од стране већине српских, већине бошњачких и већине хрватских делегата (већине од оних који су присутни и гласају). Како видимо, из ове уставне одредбе, која је квинтесенција заштите конститутивности народа на нивоу БиХ, јасно произлази да свако питање и свака предложена одлука, па и одлука Представничког дома ПС БиХ о образовању Савјета министара БиХ, може бити предмет расправљања и одлучивања у Дому народа ПС БиХ, под условима из члана 3. став 3. тачка е) Устава БиХ на које је претходно указано.

Зашто указујем на ово? Више је разлога за то, да просто не знам од којег бих прије почео. О овом питању у домаћој правној литератури, па и оној универзитетској, мало се или готово никако не говори. Због тога не чуди што наши студенти права на часовима уставног права углавном не добију информацију о томе, пошто се и у уџбеницима уставног права овај проблем не објашњава на педагошки и пропедеутички исправан начин. Зато, између осталог, не треба да чуди што се и ових дана може чути уставно неутемељена прича како Савјет министара БиХ образује онај ко може обезбиједити већину у Представничком дому ПС БиХ, што би значило да Дом народа ПС БиХ не може да одлучује о томе. Како видимо, заговорници ове идеје једнострано приступају овом питању. Они су недовољно информисани па, попут наших студената, сву своју пажњу усредсређују на једну уставну и пар одредаба из пословника домова ПС БиХ, заборављајући при томе на већ поменути члан 3. став 3. тачка е) Устава БиХ.

Није спорно да има одредба у Уставу БиХ (члан 5. став 4) која прописује да предсједавајућег и министре у Савјету министара именује Представнички дом ПС БиХ. Али, да би то учинио Представнички дом, он о томе мора донијети одговарајућу одлуку, а малочас смо видјели како члан 3. став 3. тачка е) Устава БиХ прописује да свака одлука ПС БиХ може у Дому народа бити проглашена деструктивном по витални интерес српског, бошњачког или хрватског народа, у ком случају је за ту одлуку потребна и сагласност Дома народа ПС БиХ. Како ниједна одредба било ког устава нема јачу правну снагу у односу на неку другу уставну одредбу, што је случај и са одредбама из Устава БиХ, то значи да ни одредба која прописује да Представнички дом ПС БиХ именује Савјет министара БиХ нема јачу снагу од уставне одредбе да је за сваку одлуку ПС БиХ потребна и сагласност Дома народа, ако је одлука претходно проглашена деструктивном по витални интерес неког од конститутивних народа. Неки ће рећи како се у све ово може умијешати Уставни суд БиХ и одлучити у коначном о свему овоме. Међутим, чланом 4. став 3. тачка ф) Устава БиХ прописано је да Уставни суд може испитати само процедуралну (формалну) исправност овог питања. Другим ријечима, не може тај суд улазити у саму суштину позивања на витални национални интерес па рећи да нема те повреде, а и како би му то било дозвољено јер би се онда он претворио у заштитника тих интереса, што није његова уставна задаћа већ задаћа искључиво Дома народа ПС БиХ.

Супротно поимање обесмишљава саму суштину конститутивности народа на нивоу институција БиХ, која (та конститутивност) према слову Устава БиХ подразумијева и право конститутивних народа да у Дому народа ПС БиХ расправљају и одлучују о сваком питању, па и о питању формирања Савјета министара, баш као што у том дому (а не само у Представничком дому ПС БиХ) расправљају и одлучују и о изгласавању неповјерења Савјету министара БиХ Шчлан 5. став 4. тачка ц) Устава БиХЋ.

Неуставна атрофија

Нажалост, усљед недовољног посвећивања пажње овом уставном питању, како у уџбеничкој литератури тако и у настави, ми имамо једно неуставно стање, продуковано у Пословнику Представничког дома ПС БиХ и у Пословнику Дома народа ПС БиХ. Додуше, ова неуставна атрофија није само посљедица претходно реченог, већ и онога што је истинито запазио Фердинанд Ласал о суштини устава као стварних односа сила у датом тренутку. Те силе су своје стварне моћи овдје код нас пренијеле на лист хартије парламентарних пословника и хтјеле би да то што су написале на том листу буде јако, јаче и од Устава БиХ.

Необавијештени читалац тих пословника би, не знајући за слово Устава БиХ, закључио како из њих произлази да само Представнички дом ПС БиХ одлучује о именовању Савјета министара БиХ, како је и прописано у овим пословницима, а да Дом народа може равноправно одлучивати са Представничким домом само о изгласавању неповјерења Савјету министара. Међутим, такво посматрање и закључивање је редукционистичко. Оно личи на закључивање посматрача који од два дрвета (два пословника) не види шуму као цјелину (Устав БиХ) и при томе не зна да је сваки парламентарни пословник подзаконски акт у хијерархији правних аката. Стога он мора бити у сагласности са уставом као највишим правним актом, усљед чега одредбе парламентарног пословника не могу дерогирати било коју одредбу устава, па тако ни одредбу о конститутивности народа на нивоу институција БиХ, која им даје право да у Дому народа ПС БиХ расправљају и одлучују о сваком питању.

Пише: Милан Благојевић, редовни професор уставног права из Бањалуке

Пратите нас на нашој Фејсбук и Инстаграм страници и Твитер налогу.