Konstitutivnost naroda i(li) Savjet ministara BiH

Milan Blagojević

Prošla je već godina dana otkako su završeni ovdašnji izbori, a još nije formiran Savjet ministara BiH. Ali, iako je posvećen nečemu što je i te kako važno za pravno valjano formiranje Savjeta ministara, ovaj tekst neću početi pisanjem o tom problemu, već nečim što samo na prvi pogled nema veze sa tim. Naime, nedavno sam u razmaku od samo par dana bio svjedok nečega što je porazno.

 

 Najprije sam prisustvovao promociji dvije knjige na kojoj je žena prisutna u publici postavila pitanje. Po završetku promocije, u razgovoru sa ljudima koji su joj prisustvovali, jedan od njih mi reče, i u pravu je čovjek, kako aktivisti i simpatizeri naših političkih stranaka, prisutni svugdje i u svakom trenutku, svako pitanje i kazanu riječ, pa i pitanje postavljeno na promociji, mjere s pažnjom i na osnovu toga procjenjuju da li pitalac pripada ovom ili onom od aktuelnih političkih stranaka i saveza. Par dana nakon toga, u kafanskom razgovoru reče mi jedna žena kako politička stranka na vlasti u njenoj lokalnoj zajednici traži od zaposlenih u jednom javnom preduzeću da se odazovu "kulturnom događaju" u organizaciji te stranke. Ukoliko to ne učine, bivaju sankcionisani, za početak minusom u odgovarajućoj evidenciji, a u slučaju ponavljanja "delikta" i odbijanjem odgovarajućeg procenta od plate.

Nema šta, i ova dva primjera su sasvim dovoljna za zaključak o savršeno organizovanom (više)partijskom sistemu, čije savršenstvo se obija o glave nas ovdašnjih ljudi i društva u cjelini. Stoga ne sumnjam da će i ovaj tekst biti mjeren i (pr)osuđivan isključivo po toj partijskoj liniji, iako ništa od onoga što slijedi ne pišem da bih stao na bilo čiju partijsku stranu. Naprotiv, jedina želja mi je da ukažem na ustavnopravni aspekt aktuelnog i akutnog problema (ne)formiranja Savjeta ministara BiH.

 Stvarni odnosi na listu hartije

S tim u vezi podsjetiću najprije i sebe i javnost na spoznaju koju je o suštini ustava davno iznio njemački filozof Ferdinand Lasal. U svojoj knjizi pod naslovom "O suštini ustava" Lasal je ispravno zapazio sljedeće: "Ustav, to su stvarni odnosi sila koji postoje u jednoj zemlji. Ti stvarni odnosi sila prenesu se na jedan list hartije, da im se oblik pisanog dokumenta, i kad se napišu, oni više nisu stvarni odnosi sila, nego su sad postali i pravo, pravne ustanove. Ustavna su pitanja, u krajnjoj tački, ne pitanja prava već pitanja sile." Ova Lasalova spoznaja je i te kako važna, što se može provjeriti i potvrditi upravo u vezi sa temom kojoj je posvećen ovaj tekst.

U Ustavu BiH (član 4) propisan je način odlučivanja u oba doma Parlamentarne skupštine BiH (u daljem tekstu: PS BiH). Od posebne važnosti je član 3. stav 3. tačka e) Ustava BiH. Prema toj ustavnoj odredbi, predložena odluka PS BiH (dakle, bilo koja odluka saveznog parlamenta) može biti proglašena destruktivnom po vitalni interes srpskog, bošnjačkog ili hrvatskog naroda većinom glasova iz reda srpskih, bošnjačkih ili hrvatskih delegata u Domu naroda PS BiH (što znači da će, primjera radi, srpski delegati odluku moći proglasiti destruktivnom samo po vitalni interes srpskog naroda, a ne i ostalih konstitutivnih naroda). U tom slučaju za donošenje odluke biće, kako piše u Ustavu BiH, potrebna i saglasnost Doma naroda PS BiH, izglasana od strane većine srpskih, većine bošnjačkih i većine hrvatskih delegata (većine od onih koji su prisutni i glasaju). Kako vidimo, iz ove ustavne odredbe, koja je kvintesencija zaštite konstitutivnosti naroda na nivou BiH, jasno proizlazi da svako pitanje i svaka predložena odluka, pa i odluka Predstavničkog doma PS BiH o obrazovanju Savjeta ministara BiH, može biti predmet raspravljanja i odlučivanja u Domu naroda PS BiH, pod uslovima iz člana 3. stav 3. tačka e) Ustava BiH na koje je prethodno ukazano.

Zašto ukazujem na ovo? Više je razloga za to, da prosto ne znam od kojeg bih prije počeo. O ovom pitanju u domaćoj pravnoj literaturi, pa i onoj univerzitetskoj, malo se ili gotovo nikako ne govori. Zbog toga ne čudi što naši studenti prava na časovima ustavnog prava uglavnom ne dobiju informaciju o tome, pošto se i u udžbenicima ustavnog prava ovaj problem ne objašnjava na pedagoški i propedeutički ispravan način. Zato, između ostalog, ne treba da čudi što se i ovih dana može čuti ustavno neutemeljena priča kako Savjet ministara BiH obrazuje onaj ko može obezbijediti većinu u Predstavničkom domu PS BiH, što bi značilo da Dom naroda PS BiH ne može da odlučuje o tome. Kako vidimo, zagovornici ove ideje jednostrano pristupaju ovom pitanju. Oni su nedovoljno informisani pa, poput naših studenata, svu svoju pažnju usredsređuju na jednu ustavnu i par odredaba iz poslovnika domova PS BiH, zaboravljajući pri tome na već pomenuti član 3. stav 3. tačka e) Ustava BiH.

Nije sporno da ima odredba u Ustavu BiH (član 5. stav 4) koja propisuje da predsjedavajućeg i ministre u Savjetu ministara imenuje Predstavnički dom PS BiH. Ali, da bi to učinio Predstavnički dom, on o tome mora donijeti odgovarajuću odluku, a maločas smo vidjeli kako član 3. stav 3. tačka e) Ustava BiH propisuje da svaka odluka PS BiH može u Domu naroda biti proglašena destruktivnom po vitalni interes srpskog, bošnjačkog ili hrvatskog naroda, u kom slučaju je za tu odluku potrebna i saglasnost Doma naroda PS BiH. Kako nijedna odredba bilo kog ustava nema jaču pravnu snagu u odnosu na neku drugu ustavnu odredbu, što je slučaj i sa odredbama iz Ustava BiH, to znači da ni odredba koja propisuje da Predstavnički dom PS BiH imenuje Savjet ministara BiH nema jaču snagu od ustavne odredbe da je za svaku odluku PS BiH potrebna i saglasnost Doma naroda, ako je odluka prethodno proglašena destruktivnom po vitalni interes nekog od konstitutivnih naroda. Neki će reći kako se u sve ovo može umiješati Ustavni sud BiH i odlučiti u konačnom o svemu ovome. Međutim, članom 4. stav 3. tačka f) Ustava BiH propisano je da Ustavni sud može ispitati samo proceduralnu (formalnu) ispravnost ovog pitanja. Drugim riječima, ne može taj sud ulaziti u samu suštinu pozivanja na vitalni nacionalni interes pa reći da nema te povrede, a i kako bi mu to bilo dozvoljeno jer bi se onda on pretvorio u zaštitnika tih interesa, što nije njegova ustavna zadaća već zadaća isključivo Doma naroda PS BiH.

Suprotno poimanje obesmišljava samu suštinu konstitutivnosti naroda na nivou institucija BiH, koja (ta konstitutivnost) prema slovu Ustava BiH podrazumijeva i pravo konstitutivnih naroda da u Domu naroda PS BiH raspravljaju i odlučuju o svakom pitanju, pa i o pitanju formiranja Savjeta ministara, baš kao što u tom domu (a ne samo u Predstavničkom domu PS BiH) raspravljaju i odlučuju i o izglasavanju nepovjerenja Savjetu ministara BiH Ščlan 5. stav 4. tačka c) Ustava BiHĆ.

 Neustavna atrofija

Nažalost, usljed nedovoljnog posvećivanja pažnje ovom ustavnom pitanju, kako u udžbeničkoj literaturi tako i u nastavi, mi imamo jedno neustavno stanje, produkovano u Poslovniku Predstavničkog doma PS BiH i u Poslovniku Doma naroda PS BiH. Doduše, ova neustavna atrofija nije samo posljedica prethodno rečenog, već i onoga što je istinito zapazio Ferdinand Lasal o suštini ustava kao stvarnih odnosa sila u datom trenutku. Te sile su svoje stvarne moći ovdje kod nas prenijele na list hartije parlamentarnih poslovnika i htjele bi da to što su napisale na tom listu bude jako, jače i od Ustava BiH.

Neobaviješteni čitalac tih poslovnika bi, ne znajući za slovo Ustava BiH, zaključio kako iz njih proizlazi da samo Predstavnički dom PS BiH odlučuje o imenovanju Savjeta ministara BiH, kako je i propisano u ovim poslovnicima, a da Dom naroda može ravnopravno odlučivati sa Predstavničkim domom samo o izglasavanju nepovjerenja Savjetu ministara. Međutim, takvo posmatranje i zaključivanje je redukcionističko. Ono liči na zaključivanje posmatrača koji od dva drveta (dva poslovnika) ne vidi šumu kao cjelinu (Ustav BiH) i pri tome ne zna da je svaki parlamentarni poslovnik podzakonski akt u hijerarhiji pravnih akata. Stoga on mora biti u saglasnosti sa ustavom kao najvišim pravnim aktom, usljed čega odredbe parlamentarnog poslovnika ne mogu derogirati bilo koju odredbu ustava, pa tako ni odredbu o konstitutivnosti naroda na nivou institucija BiH, koja im daje pravo da u Domu naroda PS BiH raspravljaju i odlučuju o svakom pitanju.

Piše: Milan Blagojević, redovni profesor ustavnog prava iz Banjaluke

© AD "Glas Srpske" Banja Luka, 2018., ISSN 2303-7385, Sva prava pridržana