Dvije decenije “konstitutivnosti”

Siniša Karan

Odluka Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda u entitetima donesena prije tačno dvije decenije promijenila je unutrašnju strukturu entiteta i obezbijedila “punu zastupljenost i zaštitu naroda i građana na području BiH”.

Radi se o primjeru gdje se Ustavni sud BiH javlja kao tvorac Ustava i vrši njegovu reviziju, a njegova osnovna uloga je upravo zaštita neustavne promjene i uopšte, zaštita Ustava BiH. Može se reći da se preko zahtjeva za usklađivanje određenih odredaba Ustava Republike Srpske tražila promjena baznih, temeljnih principa Ustava i ustavnog uređenja BiH.

Nesporno, konstitutivnost naroda na nivou BiH i entiteta je opasan politički princip koji je svoje razorno djelovanje (na ustavnu strukturu i njenu stabilnost) pokazao na prostorima bivše SFRJ.

Za postdejtonsku BiH konstitutivnost naroda je osnovno ustavnopravno, ali i političko pitanje, pitanje okvira državnog uređenja, a ne isključivo pravno pitanje i nikako nije pitanje ljudskih prava i njihovog poštivanja, koja su lična, ostvaruju se individualno i kao takva su garantovana. Može se reći da ovakav pristup “generalizacije” ličnih prava kroz prizmu kolektiviteta, pitanju poštovanja ljudskih prava sigurno neće biti od koristi, a može da naškodi.

S druge strane, a što pokazuje duboku podijeljenost u društvenom biću koje se polarizovalo po “entitetskoj liniji”, viđenja intelektualaca iz FBiH su dijametralno drugačija i u provođenju Odluke o konstitutivnosti naroda vide krajnju odrednicu “onih koji su za provođenje Dejtona i onih koji nisu za to”. U isto vrijeme, u saradnji sa međunarodnim faktorom su se veličale “državotvorne i patriotske snage”. Kompromisi kod ovakvih i sličnih pitanja traženi su sa ovako polarizovanih i do kraja suprotstavljenih polaznih tačaka, što se i danas, 20 godina kasnije, ispostavlja kao problem, a ne rješenje.

Podsjećam da je tadašnji predsjedavajući Predsjedništva BiH Alija Izetbegović 6. februara i 31. maja 1998. godine podnio Ustavnom sudu BiH zahtjev za pokretanje postupka za ocjenu saglasnosti određenih odredaba Ustava Republike Srpske i Ustava Federacije BiH sa Ustavom BiH. U navedenom zahtjevu osporavale su se odredbe navedenih ustava, odnosno tražilo se njihovo usaglašavanje sa Ustavom BiH.

Kada je riječ o Ustavu Republike Srpske, ispitivanje saglasnosti sa Ustavom BiH se odnosilo na sljedeća pitanja: preambulu Ustava, konstataciju da je Republika Srpska država srpskog naroda, graničnu liniju između entiteta, specijalne veze sa SRJ (sada Srbijom), ekstradiciju, službenu upotrebu srpskog jezika i ćiriličnog pisma, odnos sa Srpskom pravoslavnom crkvom, pitanje azila, pitanje suprematije odredbi o ljudskim pravima, pitanje svojine, oblasti odbrane, predstavljanja u inostranstvu i pitanja u vezi sa predstavništvima, Narodnoj banci, a posebno član 138. Ustava Republike Srpske izmijenjen amandmanima LI i LXV, koji ovlašćuju organe Republike Srpske da donose akte i preduzimaju mjere za zaštitu prava i interesa Republike Srpske protiv akata institucija BiH ili Federacije BiH.

Kada govorimo o Ustavu Federacije BiH navedene su sljedeće odredbe, odnosno pitanja koja nisu u saglasnosti sa Ustavom BiH: kao konstitutivni narodi navode se Bošnjaci i Hrvati, bosanski i hrvatski jezik kao službeni jezici u FBiH, zatim pitanje dvojnog državljanstva, odbrane, pitanje imenovanja šefova diplomatskih misija i oficira u armiji.

U obrazloženju podnosioca zahtjeva navodilo se “da svoja suverena prava na cijeloj teritoriji BiH ostvaruju sva tri njena konstitutivna naroda - Bošnjaci, Hrvati i Srbi - zajedno sa ostalim i svim građanima BiH”. Posebno navodim sljedeći dio iz obrazloženja: “Prema izričitoj odredbi Ustava BiH, ustavi i zakoni entiteta moraju biti u skladu sa Ustavom BiH. Suprematija Ustava BiH nema izuzetaka.”

Postupajući po navedenom zahtjevu, Ustavni sud BiH donio je četiri djelimične odluke:

- Prvu djelimičnu odluku na sjednici održanoj 28, 29. i 30. januara 2000. godine, bez učešća sudija iz Republike Srpske;

- Drugu djelimičnu odluku 18. i 19. februara 2000. godine, takođe bez učešća sudija iz Republike Srpske;

- Treću djelimičnu odluku koja sadrži odlučenje o konstitutivnosti naroda, na sjednici održanoj 30. juna i 1. jula 2000. godine;

- Četvrtu djelimičnu odluku, na sjednici održanoj 19. i 20.8.2000. godine.

Donošenje treće djelimične odluke predstavlja svojevrstan presedan u praksi ustavnih sudova, tj. promjenu Ustava BiH. Ne može se odlukom Ustavnog suda mijenjati Ustav BiH, zato što postoji postupak za promjenu Ustava, ali je Ustavni sud ovom odlukom proširio svoja ovlašćenja i stavio se u poziciju ustavotvorca.

Mora se istaknuti da nadležnost Ustavnog suda BiH nije da mijenja Ustav BiH, odnosno da svojim odlukama mijenja njeno složeno, višeznačno, sui generis, državno uređenje. Donošenjem ovakve odluke od strane Ustavnog suda BiH otvorena je mogućnost, kasnije nastavljena u velikom broju slučajeva, da se sva ona rješenja koja nije moguće provesti kroz redovne ustavne procedure ili kroz ostale institucije BiH u kojima je pri odlučivanju uvijek prisutna klauzula zaštite vitalnog interesa naroda ili entiteta, što podrazumijeva konsenzus na kojem čitava BiH počiva, provedu kroz njegove odluke, jer se jedino u njemu odlučuje običnom većinom.

Na ovaj način, umjesto da bude čuvar Ustava BiH, Ustavni sud, suprotno Ustavu, postaje ustavotvorac, mehanizam za najjednostavniji način promjene Ustava BiH i slobodno rečeno, faktor trajne nestabilnosti i latentne ustavne krize (ovo su ključni elementi izdvojenog mišljenja tadašnjeg sudije Ustavnog suda BiH Snježane Savić na ovu spornu odluku).

Razumljivo, drugačija razmišljanja dolaze iz FBiH. Oni smatraju da se aktiviranjem ovih mehanizama ustavnog sudstva (misli se na apelacionu nadležnost Ustavnog suda) na nivou entiteta i na nivou BiH, može spriječiti jedna dosta široka pojava “krunjenja državnog suvereniteta” zakonodavstvom entiteta, te zaključuju da bi “Ustavni sud države BiH sve te zakone proglasio neustavnim da je imao priliku da ih ocjenjuje”.

Konačno, Ustavni sud BiH odlučuje na drugačiji način u odnosu na ostale institucije BiH, gdje obična većina predstavlja kvorum za rad i odlučivanje, odnosno, kako to utvrđuje navedena odredba Poslovnika o radu Ustavnog suda, odluke se donose većinom glasova svih sudija. Nijedan bazni princip zaštite konstitutivnog naroda i entiteta nije zastupljen.

Ne ulazeći u širu elaboraciju ovog pitanja, samo konstatujem da je Visoki predstavnik 19. aprila 2002. godine donio Odluku o izmjenama i dopunama Ustava Republike Srpske i Odluku o izmjenama i dopunama Ustava Federacije BiH, uzimajući u obzir da do datuma donošenja tih odluka nijedan entitet nije u cjelosti ispoštovao obaveze oko usaglašavanja Ustava sa sporazumom koji je ranije donesen. (Prethodno Predstavnički dom Parlamenta FBiH nije usvojio amandmane na Ustav, a Narodna skupština je usvojila nešto izmijenjene amandmane u odnosu na sporazum.)

Generalno, odluke Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda i na bazi nje donesene odluke Visokog predstavnika imaju za cilj da ostvare nekoliko zahtjeva: zaštitu vitalnog interesa naroda, distribuciju ključnih političkih funkcija, minimalnu zastupljenost u vladama entiteta, proporcionalnu zastupljenost u svim javnim organima vlasti, uključujući i sudove.

Suštinski, njihov domet jeste pokušaj centralizacije BiH i minimiziranje značaja suvereniteta i državnosti entiteta.

Piše: Siniša KARAN, profesor ustavnog prava i generalni sekretar Vlade Republike Srpske

© AD "Glas Srpske" Banja Luka, 2018., ISSN 2303-7385, Sva prava pridržana