Султани у тогама

Милан Благојевић

Почетком фебруара 2020. године Уставни суд БиХ у предмету број У 8/19 донио је одлуку у вези са Законом о пољопривредном земљишту Републике Српске, прогласивши одређени дио тог закона наводно неуставним.

У саопштењу са те сједнице Уставног суда речено је да је таква одлука донесена “јер се ради о искључивој надлежности БиХ у регулисању питања државне имовине”. Већ ове цитиране ријечи су довољне да би се увидјело шта је све могло послужити као основ да би суд одлучио да се, наводно, ради о “питању државне имовине”. У суштини, ти основи се налазе у једној од научно неутемељених теорија о појму државне територије, а затим у погрешној интерпретацији одредаба Устава БиХ о расподјели државних надлежности између БиХ и ентитета. О свему томе желим да говорим у овом тексту, у мјери у којој то допушта једна новинска колумна.

Када је ријеч о појму државне територије, у правној науци је постојало схватање, које је одговарало феудалној концепцији државне власти, да је територија државе својина врховног феудалца-владара (цара, краља, султана), коју он као своју даје у посјед и коришћење нижим феудалцима, али им је у сваком тренутку може и узети ако су непослушни према њему. Такво схватање је, примјера ради, имало своју примјену у Отоманском царству, у којем је султан сваки педаљ своје територије могао дати (и давао је) својим спахијама, а они су заузврат имали дужност да скупе војску са својих посједа сваки пут када их султан позове да пођу у рат. Примијењено на наше вријеме, то поимање би значило да је БиХ један султан (односно да су судије Уставног суда БиХ својеврсни султани), а сви други су њени поданици, па би онда БиХ сваком од својих поданика (и ентитетима и физичким лицима) могла да даје и одузима земљиште, у зависности од тога да ли је, као некада турски султан, одређеног јутра устала на лијеву или десну ногу. На срећу, то вријеме је далеко иза нас, а тиме и наведено схватање о појму државне територије. Умјесто њега, савременом свијету је својствено једино исправно и научно утемељено схватање у којем се не полази од концепта својине, већ од концепта суверенитета као власти над територијом. Концепт суверенитета значи да држава на основу тога има право да законима и другим прописима уређује друштвене односе на својој територији, да те прописе спроводи путем извршне власти, а примјењује путем управних органа, као и да путем своје судске власти рјешава конфликте до којих долази у извршавању прописа те реализацији права и обавеза који су у тим прописима одређени за поједине правне субјекте.

 Територија и право својине

То је, дакле, суштина појма државне територије, односно односа државе према територији, која значи да је неопходно разликовати територију државе од права својине на земљишту. Јер, ово потоње право има огроман број различитих правних субјеката (физичких и правних лица) и у њега се држава не смије својевољно мијешати, што би иначе могла да чини када би се васпоставило схватање из отоманског периода о којем је било ријечи, па би онда свако од нас страховао да ли ће, након што омркне у свом дому, и осванути у дому за који може рећи да је његов. Али, како рекох, такво вријеме је иза нас, па данас држава може само да буде власник одређеног дијела земљишта потребног, рецимо, да би на њему направила своју фабрику војне индустрије у којој производи топове, хаубице и остале производе потребне за њену одбрану.

Тако поимајући ствари, даље морамо имати у виду да ли је ријеч о унитарној или сложено уређеној држави. То је важно, јер од одговора на ово питање зависи како ће бити уређени односи на државној територији. У унитарној држави постоји само једна државна организација, која својим законима уређује све друштвене односе на једној јединственој државној територији. Међутим, у сложено уређеним државама (конфедерацијама и федерацијама) не постоји једна, већ више државних организација, од којих је једна организација на нивоу савезне државе, а друга на нивоима конфедералних или федералних јединица. Тако одређене организације онда уређују друштвене односе својим законима, у складу са расподјелом надлежности договореном савезним уставом. То значи да ће федералне јединице својим законима уређивати све друштвене односе на чије уређивање имају право према савезном уставу, и са важношћу за територију те федералне јединице. Како видимо, и федералне јединице имају своју територију, што је тако јасно и са Републиком Српском и ФБиХ. Појам територије Републике Српске је признат не само у Уставу БиХ него и у међународном праву, кроз Дејтонски мировни споразум. У члану 1. Анекса 1-А тог међународног уговора је прописано да “ни под којим условима неће оружане снаге било ког ентитета улазити или боравити на територији другог ентитета без пристанка владе тог другог ентитета”, што је затим прописано и у члану 5. Устава БиХ. Све је то посљедица чињенице да, са становишта унутрашњег суверенитета, сложене државе немају јединствен него подијељен суверенитет, који дијеле са својим федералним јединицама у погледу надлежности и територије.

Када се све наведено има у виду, несувисло је рећи да БиХ по основу територије има право да савезним законима уређује све друштвене односе, а да то исто право немају ентитети на својој територији. Стога је неосновано тврдити да по територијалном принципу БиХ наводно има искључиву надлежност у регулисању питања државне имовине.

 Искључива надлежност

Но, она то право нема не само из претходно изнијетих разлога него и због сљедећег. Наиме, с обзиром на то да се у овом случају радило о Закону о пољопривредном земљишту Републике Српске, то би, када би се прихватио наведени став Уставног суда БиХ, значило да је бивша СФРЈ била једна велика земљорадничка задруга, а њена територија једно огромно пољопривредно земљиште, па да онда БиХ као нова земљорадничка задруга треба својим законима да уређује то земљиште. У стварности, нити је СФРЈ била земљорадничка задруга нити је њена територија могла бити пољопривредно земљиште. Умјесто тога, и територија СФРЈ је била само оно што је за тај појам речено у претходном дијелу овог текста, због чега БиХ као једна од држава правних насљедница није могла наслиједити од СФРЈ (нити је наслиједила) пољопривредно земљиште. Умјесто тога, БиХ сагласно Споразуму о питањима сукцесије из јуна 2001. године од СФРЈ може наслиједити само оне непокретности у БиХ (њиве, грађевинско земљиште, зграде) које су као такве (а не као територија) биле укњижене на СФРЈ. Нагласак је на ријечима “СФРЈ”, јер то значи да право власништва треба да је било укњижено на СФРЈ, а не и под неодређеним појмовима “друштвена својина” или “општенародна имовина”, јер ти појмови ни у ком смислу нису еквиполентни појму “СФРЈ”. О томе представници Републике Српске морају водити рачуна када дође до имплементације члана 6. Споразума о питањима сукцесије. Наиме, тај члан овлашћује Парламент БиХ да савезним законом утврди државну имовину СФРЈ, али то, како је показано, могу бити само оне непокретности које су у одговарајућој евиденцији укњижене на име СФРЈ или њених претходница Федеративне Народне Републике Југославије (ФНРЈ) или Демократске Федеративне Југославије (ДФЈ). И ништа више од тога.

Све остало је имовина ентитета. Наглашавам то због тога што постоје Женевски принципи од 8. септембра 1995. године, који су саставни дио преамбуле Устава БиХ, а тиме су и дио тог устава. Тим принципима је уређено да ентитети (Република Српска и ФБиХ) настављају своје дотадашње постојање, а то значи да наставља своје постојање и територија коју је Република Српска унијела као своју територију у дејтонску БиХ. Ова чињеница је од кардиналне важности, јер значи сљедеће. Наиме, Уставом БиХ (члан 3) је прописано да БиХ има само оне надлежности које су тим уставом изричито дате БиХ, а све остале државне надлежности и функције припадају Републици Српској на њеној територији. Како уређивање било којег питања везаног за пољопривредну област, а то значи и располагање пољопривредним земљиштем на територији Републике Српске, ниједним словом Устава БиХ није дато у надлежност БиХ нити су јој ту своју надлежност пренијели ентитети, јасно је да само Република Српска има искључиву уставну надлежност да уређује та питања својим законима и на својој територији.

Пише: Милан Благојевић, редовни професор уставног права из Бањалуке

© АД "Глас Српске" Бања Лука, 2018., ISSN 2303-7385, Сва права придржана