Karan: Referendum u Republici Srpskoj - praznik slobode i demokratije

- Republika Srpska izražava svoje zadovoljstvo i zahvalnost svim građanima Republike Srpske zbog uspješno provedenog prvog referenduma u Republici Srpskoj i BiH, a koji je protekao u svečanoj i demokratskoj atmosferi.

Referendum je na najbolji način objasnio, otkrio i razotkrio stvarne odnose unutar višestruko složene države federalnog tipa, kakva je BiH, i na neki svojevrstan način analizirao ovo dvadesetjednogodišnje postojanje BiH uspostavljene međunarodnim aktom.

U BiH i Republici Srpskoj posebno, referendumska dilema za ili protiv, se ne odnosi samo na referendumsko pitanje i izjašnjavanje građana. Dilema se odnosi na održivost ustavnopravne pozicije instituta referenduma kao takvog i njegove verifikacije sa aspekta ustavnosti i zakonitosti kao i političke prirode, odnosno legaliteta i legitimiteta.

Ustavnopravne dileme suprotstavljaju se poimanju ustavnih odredaba Ustava BiH i Republike Srpske, u odnosu na cjelinu Dejtonskog mirovnog sporazuma za BiH i posebno mandata Kancelarije visokog predstavnika u BiH.

Danas, 21. godinu nakon Dejtonskog mirovnog sporazuma za BiH, referendum se posmatra sa široko postavljenog diskursa ustavnog prava na referendum i, s druge strane, kao "najdosljedniji udar" na ustavnu strukturu BiH i njen suverenitet.

Referendum kao jedan od oblika neposredne demokratije je, zajedno sa drugim oblicima neposredne demokratije, imao značajnu ulogu u demokratskoj organizaciji političkih zajednica i organizacija. On je rezultat demokratske prakse i demokratske društvene misli, a može biti obavezan ili fakultativan. Odluka donesena na referendumu ima obaveznu snagu za organe koji odluku treba da sprovedu, a ukoliko to nije slučaj, u pitanju je savjetodavni referendum.

Referendum u Republici Srpskoj ima karakter prethodno savjetodavnog o nekom pitanju i naknadno obavezujućeg za institucije Republike Srpske koje moraju donijeti odgovarajući akt na bazi referendumske odluke o tom pitanju, u vremenu koji određuje zakon.

Prema Zakonu o referendumu i građanskoj inicijativi rerefendum u Republici Srpskoj može se raspisati radi prethodnog izjašnjavanja građana o pojedinim pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine Republike Srpske.

U osnovi, pitanje referenduma u BiH se otvorilo kao pitanje statusa Republike Srpske u okviru BiH, uz ocjenu da se radi o antidejtonskom djelovanju.

Osporavajući mogućnost Republici Srpskoj da može postaviti referendumsko pitanje "Da li podržavate da se 9. januar obilježava i slavi kao Dan Republike Srpske", osporava se i sam institut referenduma, a pridodaju mu se političke kvalifikacije koje izlaze iz okvira uloge, značaja i domena referenduma u Republici Srpskoj kao što je ocjena da se referendumom želi izvršiti secesija Republike Srpske od BiH, te da se uzurpiraju nadležnosti institucija BiH.

Ustavom Republike Srpske predviđena zakonodavna aktivnost unaprijed se osuđuje kao antidejtonski čin, ignorišući stav Narodne skupštine Republike Srpske da republički referendum i njegova odluka neće ugroziti integritet i suverenitet BiH, imajući u vidu da je ona složena država, zajednica sastavljena od dva entiteta u čijim je nadležnostima pravosudni sistem.

Referendum je odgovor i reakcija na pravno i političko nasilje i selektivan pristup u radu institucija. Djelovanje bilo kog organa Republike Srpske ili BiH /prevashodno ustavnih sudova/ ili reakcija međunarodne zajednice, koja u ocjeni ustavnosti i zakonitosti referenduma ne posmatra cjelinu mnogoznačnog aspekta referenduma, ne može doći do cjelishodne ocjene, posebno kada je riječ o tumačenju člana tri Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi /Član 3. definiše način da ovim Zakonom građani iniciraju, odnosno predlažu promjenu Ustava, zakona, drugih propisa i opštih akata iz nadležnosti Narodne skupštine RS, opštine, odnosno grada/.

Rasprava o referendumu treba imati u vidu realizaciju donesenih pravnih i političkih akata Narodne skupštine Republike Srpske iz ranijeg perioda /deklaracije, rezolucije, zaključci, preporuke i drugo/, a koji prethodi odluci o raspisivanju referenduma. Politički aspekt, a na bazi analiza provedbe navedenih dokumanata Narodne skupštine Srpske pokazuje da postoji ustavna i zakonska osnova i politička opravdanost za održavanje Republičkog referenduma, kao oblika demokratskog izjašnjavanja građana o Danu Republike Srpske.

Nadležnost Ustavnog suda BiH nije da mijenja Ustav BiH, odnosno njeno državno uređenje, jer je time otvorena mogućnost, kako to često navodi akademik Snežana Savić, da se sva ona rješenja koja nije moguće provesti kroz institucije BiH, u kojima je pri odlučivanju uvijek prisutna klauzula zaštite vitalnog interesa naroda, provedu kroz njegove odluke, jer se jedino u njemu /Ustavnom sudu BiH/ odlučuje običnom većinom. Na ovaj način, dodaje, umjesto da bude čuvar Ustava BiH, Ustavni sud, suprotno Ustavu, postaje ustavotvorac, mehanizam za najjednostavniji način promjene ustava.

Imajući u vidu dosadašnju praksu Ustavnog suda BiH, može se reći da je svaki zahtjev za ocjenom saglasnosti određenih odredaba Ustava entiteta sa Ustavom BiH prevashodno političke, a tek potom /i/ pravne prirode, te da se u ovakvim zahtjevima ispoljava jedna politička opcija koja je ostala nezadovoljna rješenjima sadržanim u Dejtonskom mirovnom sporazumu.

Na ovaj način Sud mijenja državno uređenje BiH, prekoračavajući svoje nadležnosti, te, umjesto da štiti Ustav, postaje ustavotvorac, čime i same odluke tog suda izlaze iz ustavnopravnih okvira.

Za realizaciju Ustavom utvrđene podjele nadležnosti od velikog značaja su ovlašćenja Ustavnog suda BiH. U vezi s tim, nije teško zapaziti da su fizionomija i funkcije ovog suda koncipirani kao kompromis i mješavina elemenata sistema sudske kontrole ustavnosti anglosaksonskih zemalja i evropskih sistema ustavnosudske zaštite putem posebnih ustavnih sudova, što je vjerovatno i razlog za nesistematičnost i nedovoljnu preciznost i jasnost u načinu utvrđivanja njegovih nadležnosti.

Osnovno ustavnopravno, ali i dalekosežno političko pitanje koje se povezuje sa inicijativom o raspisivanju referenduma je da li Republika Srpska ima ustavno i zakonsko pravo da raspiše referendum, a posebno da li pitanje koje je postavljeno ima uporište u domenu tog prava.

Referendum je u skladu sa Ustavom BiH, a posebno praksama demokratskih država u Evropi i svijetu. Posebno je karakteristična "međunarodnopravna podloga" na kojoj počiva Ustav BiH kao dio međunarodnog ugovora kojim je određen njegov međunarodnopravni karakter.

Ustavom BiH tačkom 3.3./b/ navodi se da će "Opšti principi međunarodnog prava predstavljati integralni dio prava Bosne i Hercegovine i entiteta". Preambula Ustava BiH se, takođe, poziva na Povelju Ujedinjenih nacija /UN/, Univerzalnu deklaraciju o pravima čovjeka, kao i druge akte međunarodnog prava. Dejtonski mirovni sporazum ne sadrži nijednu odredbu koja bi se mogla tumačiti kao zabrana ili ograničavanje referenduma. U rezoluciji iz 2007. godine, Parlamentarna skupština Savjeta Evrope potvrđuje referendum kao instrument neposredne demokratije koji pripada evropskom izbornom nasljeđu.

Ustav Republike Srpske definiše referendum u članu 70. i 77, a posebno razrađuje Zakonom o referendumu i građanskoj inicijativi. Pored referenduma, ovaj zakon uređuje i institut građanske inicijative kao oblika neposredne demokratije u kojoj određeni broj građana ima pravo predlaganja zakona, drugih propisa ili pak političkih odluka, čime se ostvaruje puni suverenitet građana, kao drugog nosioca suvereniteta, pored konstitutivnih naroda.

Zakon je prošao "test" ustavnopravne kontrole. Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi prošao je ocjenu o ustavnosti Ustavnog suda Srpske i postao važeći. Klub Bošnjaka u Vijeću naroda Srpske pokrenuo je inicijativu za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa u vezi sa Zakonom o referendumu 2010. godine. Vijeće za zaštitu vitalnog interesa Ustavnog suda Srpske donijelo je rjješenje o neprihvatljivosti zahtjeva. U pogledu usklađenosti Zakona o referendumu sa evropskim zakonodavstvom ne postoji izvori prava EU relevantni za donošenje ovog zakona, ali postoji Preporuka Savjeta Evrope o učešću građana u javnom životu na lokalnom nivou i Kodeks dobrih praksi Venecijanske komisije koje su prilikom izrade Zakona uzete u obzir.

Ustavom Republike Srpske je propisano da Narodna skupština Republike Srpske može odlučiti da o pojedinim pitanjima iz svoje nadležnosti odluku donese nakon prethodnog izjašnjavanja građana na referendumu.

Društveni aspekt odnosa prema referendumu možemo posmatrati i kao stalno nastojanje da se ospori ustavnopravni položaj Republike Srpske koji joj pripada po Dejtonskom mirovnom sporazumu. Uporno se osporava i krši Dejtonski mirovni sporazum od dijela međunarodne zajednice kroz nametanje ustavnih amandmana na ustave entiteta, nametanje zakona, smjene izabranih zvaničnika od visokog predstavnika.

Dosadašnja iskustva ukazuju da je pravna država više ideal kome se stremi, nego praktično ostvarenje i da mnoge države ne funkcionišu po prerogativima modernih demokratski uređenih pravnih sistema. Pravna država trebala bi biti brana svim oblicima uzurpacije prava od države i njenih organa, a istovremeno je garant ljudskih prava i sloboda.

Jednakopravnost predstavlja osnovni postulat pravne države, jer je jedan od osnovnih ciljeva pravne države jednakost ljudi pred zakonom koja se ostvaruje u simbiozi pravnog poretka i ustavnosti i zakonitosti, ili kako navode akademici Savić i Kuzmanović, "smisao ljudskih prava i sloboda, tj. njihovo ostvarenje i zaštita, nalaze se u jednakosti ljudi pred zakonom odnosno u nediskriminaciji po bilo kom osnovu tako da su ova dva pojma u neraskidivoj vezi".

Dosadašnji rad pravosudnih institucija BiH okarakterisan sa aspekta neustavno definisane nadležnosti, preuzimanja nadležnosti od pravosudnih institucija entiteta, selektivnim pristupom u radu, retroaktivnom primjenom zakona i djelovanjem po nametnutim zakonima, stvorio je ustavnopravnu i političku podlogu za raspisivanjem referenduma u Republici Srpskoj.

Referendum ne dovodi u pitanje suverenitet i teritorijalni integritet BiH, upravo suprotno, želi se sačuvati interes i prava Republike Srpske, njenih institucija i građana, a time i BiH. Samo se potvrđuje ustavno određenje da je sudska vlast definisana ustavima entiteta, kao i odgovarajućim zakonima.

Ostvarivanje, odbrana i zaštita Ustavom uspostavljenih institucionalnih odnosa, ustavnog statusa BiH i entiteta, stepen njihove samostalnosti, državnosti i suvereniteta podrazumijeva kontinuirano analiziranje efekata prenesenih nadležnosti i odupiranje pokušajima olakog mijenjanja, degradiranja i deformisanja tih odnosa protivno Ustavom utvrđenom postupku.

Analiza dosadašnjih zajedničkih rezultata rada novouspostavljenih institucija, a posebno pravosudnih institucija na nivou BiH ukazuje na to da zajednički organi i institucije nisu obezbijedili očekivane efekte, a da pri tome ozbiljno narušavaju sam Ustav BiH.

BiH je prošla dvije faze svoga federalnog razvoja protekle dvije decenije.

U prvoj fazi Ustav BiH je definisao odnose ravnopravnosti naroda u BiH koji su zatečeni sa mogućnošću daljeg razvoja. Postojale su izvorne /dejtonske/ osnove za izgradnju novog društva, konstitutivni narodi su imale šansu da se zajednički, ravnopravno razvijaju.

S druge strane, u drugoj fazi, protokom vremena, šire se kompetencije centralnih organa BiH, ali upravo u smislu centralizacije, gotovo otuđenosti od konstitutivnih dijelova /entiteta-naroda/ iz kojih su proistekli. Stvara se velika centralna administracija, ogromni troškovi države, entiteti-narodi ekonomski slabe, politički su pod presijom, nacionalno pitanje se dovodi u sumnju, subjektivni faktor o zajedništvu slabi, gotovo nestaje, entiteti-narodi ne osjećaju "blagodeti" zajedničkog života.

Potreba za drugačijom organizacijom države, sa jedne strane unitarnog uređenja, ili razdruživanjem, sa druge strane, dobijaju na snazi.

Ipak, buduće pravce razvoja bosanskoherecegovačkog federalnog državnog uređenja treba tražiti u razvijanju ustavnih principa, na bazi dobrovoljnosti procesa dalje izgradnje društva, poštivanju pariteta u formiranju institucija i konsenzusu kao dominantnom načinu donošenja odluka.

Proces evropskih integracija BiH je pravi test djelovanja federalnih organa /BiH/ i odnosa sa federalnim jedinicama /entitetima/. Taj proces posmatramo trenutno kao dominantan sa aspekta dalje /de/stabilizacije ustavnopravne slike BiH društva.

Specifičan sui generis oblik federalnog uređenja u BiH, sa svim svojim specifičnostima multistrukturalnog društva i daljem preciziranju nadležnosti, jedno je od mogućih rješenja u budućnosti.

U ustavnopravnoj nauci i praksi postoji potpuna saglasnost o tome da sistem podjele nadležnosti između državnih subjekata u složenim državnim zajednicama predstavlja ključno, najsloženije i najdelikatnije pitanje organizacije i funkcionisanja tih zajednica, pitanje ustavnog i pravnog poretka, i ustavno određenog oblika državnog i društvenog uređenja.

Moramo se ovom prilikom osvrnuti i na visokog predstavnika, odnosno njegovu Kancelariju, koja djeluje kao poseban aparat širokih i neprecizno definisanih ovlaštenja, a pritom ne snosi nikakvu pravnu odgovornost. Stoga se može reći da on na ovaj način postaje jedna posebna, suverena institucija u BiH, a ne institucija međunarodne zajednice, koja je dužna da u BiH olakša primjenu civilnog dijela Opšteg okvirnog sporazuma za mir.

Generalno posmatrajući, imajući u vidu institucije osnovane zakonima visokog predstavnika, ali i njegovu ulogu u reformama koje su provele domaće vlasti i način na koji je tu ulogu vršio, može se zaključiti da su akti ove institucije najviše doprinijeli situaciji u kojoj Ustavom BiH ustanovljen pravni sistem u stvarnosti predstavlja nešto sasvim drugo i da je država ustanovljena Ustavom BiH imaginarna, posebno u segmentu njene suverenosti, dok je njena stvarnost još u formi poluprotektorata, uz potpunu neizvjesnost u pogledu okončanja tog i takvog statusa.

Bonska ovlašćenja su visokom predstavniku omogućila da on, posebno u vremenu primjene Ustava BiH, postane najvažniji zakonodavac u BiH, oblikujući njeno državno uređenja. Donošenjem novih i izmjenama postojećih zakona visoki predstavnik je bitno mijenjao ustavom utvrđene principe podjele nadležnosti. Prenesom ovlašćenja sa entiteta na institucije BiH, entiteti su sve više gubili svoje izvorne kompetencije u korist institucija BiH.

Akti visokog predstavnika su inkorporirani u pravni poredak BiH, te se postavlja pitanje odnosa tih akata sa Ustavom BiH nakon odlaska visokog predstavnika iz BiH.

Ustavni sud BiH, kao organ koji odlučuje o saglasnosti opštih akata sa Ustavom, prilikom ocjene ustavnosti nekih od zakona koje je donio visoki predstavnik, nije imao jedinstven stav, tačnije, mišljenja sudija su bila suprostavljena i različita, politički determinisana, i potpuno nedosljedan u vlastitoj praksi.

Iznesena ustavnopravna analiza korištenja bonskih ovlašćenja visokog predstavnika u BiH, osim što ukazuje na njegov uticaj u oblikovanju državnog uređenja BiH, ukazuje i na činjenicu da je BiH sa visokim predstavnikom postala država sa izrazito ograničenim suverenitetom i specifičnim oblikom međunarodnog starateljstva, istovremeno kršeći ljudska prava građana BiH.

Djelujući kao ustavotvorna i zakonodavna vlast visoki predstavnik je vršio reviziju Ustava BiH, poremetivši ustavom utvrđenu i jasno određenu ravnotežu između entiteta i BiH, s ciljem jačanja tendencija za centralizacijom i unitarizacijom BiH.

Odbrana i zaštita Ustavom uspostavljenih institucionalnih odnosa, ustavnog statusa BiH i entiteta, stepen njihove samostalnosti, državnosti i suvereniteta i podrazumijeva energično i kontinuirano analiziranje ustavnopravnih efekata prenesenih nadležnosti i djelovanja visokog predstavnika.

U ovom smislu zahtjevi za ocjenu ustavnosti i zakonitosti i vraćanje prenesenih nadležnosti na entitete imaju svoj puni ustavnopravni i politički osnov.

Ustavno je pravo entiteta, a ne visokog predstavnika, da se u prethodnom postupku izjasne o potrebi obrazovanja tih organa i donošenju i sadržaju odgovarajućih akata. To bi predstavljalo garanciju funkcionisanja i sprovođenja istih, eliminiše potrebu postojanja visokog predstavnika, te doprinosi opštoj ustavnopravnoj i političkoj stabilizaciji.

Pitanje pravne i ustavnopravne prirode akata visokog predstavnika u budućem vremenu samo će dobiti na aktuelizaciji.

Razmatrajući mjesto i ulogu Ustavnog suda smatramo da se ključ rješenja svih pitanja dalje izgradnje BiH i njenih sastavnih dijelova entiteta, odnosno sprečavanja njene razgradnje, nalazi u povratku Ustavnog suda BiH na izvornu nadležnost i novo tumačenje odredaba na kojima počiva njegovo djelovanje koje bi bilo definisano zakonom o Ustavnom sudu BiH.

Ustavni okvir koji se stvorio vremenom kroz jezičko tumačenje ustavnih normi i tumačenjem "duha ustava" kroz prizmu unitarno-građanske opcije, pravno tumačenje po istom principu, kao i stvaranjem ustavne prakse koja je bila na fonu eliminacije osnovnog ustavnog određenja BiH kao etno-građanske složene države i entiteta /ustavno konfederalne pozicije i danas stvarno federalne jedinice/ kao supstancijalnog elementa BiH, elementa bez koga ona, ovakva kakva je danas ne bi ni postojala.

Situacija lagane, rastuće izgradnje pozicije Ustavnog suda BiH kao ustavotvorca kroz formu odbrane Ustava BiH, u budućnosti predstavlja, ne samo branu daljem razvoju države i društva, nego i realnu opasnost u kojoj se čak pominje da djelovanje ustavnog suda prerasta u sudokratiju i četvrtu nadvlast u državi.

Odsustvo kontrole, prije svega najviših institucija državne vlasti, kako u domenu normiranja, tako i rada i djelovanja Ustavnog suda, posebno nepreciznih, široko postavljenih okvira nadležnosti, uplitanja i preplitanja u nadležnosti svih drugih sudova posebno ustavnih sudova entiteta, zadiranje u cjelishodnost i svrsishodnost političkih odluka najviših predstavnika vlasti, daljim opstankom stranih državljana u sastavu suda, način donošenja odluka kojima se preglasava neki od konstitutivnih naroda, normativni okvir djelovanja ispod nivoa zakona, ne djelovanje, odnosno potvrđivanje neustavnog djelovanja visokog predstavnika, prelaskom od ustavobranitelja do ustavostvaraoca, od faktora stabilizacije ustavnopravnog sistema BiH, postaje faktor njegove destabilizacije.

Donošenje novog zakona o ustavnom sudu BiH uslov je dalje ustavnopravne stabilizacije i garancija ustavnopravne funkcije ovog suda. Nedonošenje Zakona otvara nove turbulencije unutar i ovako krhkog bosanskohercegovakog sui generis federalnog uređenja.

Odluka Ustavnog suda BiH od 26. novembra 2015. godine, kojom se pojedine odredbe Zakona o praznicima Republike Srpske proglašavaju neusklađenim sa Ustavom BiH, izazvala je niz reakcija institucija Republike Srpske. Pozvana je i Narodna skupština Republike Srpske da ubuduće odbaci sve odluke Ustavnog suda BiH koje budu zadirale u statusna pitanja Republike Srpske, donesene preglasavanjem.

Parlamentarna skupština BiH treba da usvoji zakon o Ustavnom sudu BiH, koji bi podrazumijevao donošenje odluka sa učešćem najmanje jednog sudije iz svih konstitutivnih naroda i oba entiteta i po kome Ustavni sud BiH neće imati strane sudije u svom sastavu.

Uspostava demokratije u BiH i na primjeru održanog referenduma se pokazuje kao izuzetno težak zadatak, s obzirom na to da su ga pratili balasti ranijih kompleksnih postkonfliktnih teškoća, i dalje aktuelnih u glavama nekih političkih vođa u multiplicirano složenom državnom uređenju BiH kao još pogodnom tlu za takva razmišljanja.

BiH sa svim svojim poteškoćama stvorenim na osnovu vjerskih, nacionalnih i istorijskih razlika mora ostvariti pravilnu ravnotežu demokratske zaštite individualnih prava i sloboda koje su se manifestovale kroz referendum kao oblik te zaštite, s jedne strane, i prava konstitutivnih naroda, s druge strane, koji su razvijeni i treba ih očuvati, kao osnove bića BiH.

Sačekati makar naznake "zajedničkog" projekta svih naroda i građana unutar BiH, minumum zajedničkih ciljeva, interesa, tačaka dodira za sve, bilo bi od veće koristi za budućnost BiH od bilo kakvih velikih nerealnih, podarenih, nametnutih, pa makar i od Ustavnog suda, "demokratskih" rješenja.

Posljednja odluka Ustavnog suda,od 30. septembra, kojom se negira Dan Republike Srpske, sigurno neće doprinijeti izgradnji tog "zajedničkog projekta", naprotiv, potvrđuje se definitivno kao faktor nestabilnosti u BiH,  napisao je prof. dr. Siniša Karan, predsjednik Republičke komisije za sprovođenje referenduma u autorskom tekstu za Srnu.

Pratite nas na našoj Facebook i Instagram stranici i Twitter nalogu.