Каран: Референдум у Републици Српској - празник слободе и демократије

Срна
Каран: Референдум у Републици Српској - празник слободе и демократије

Референдум је на најбољи начин објаснио, открио и разоткрио стварне односе унутар вишеструко сложене државе федералног типа, каква је БиХ, и на неки својеврстан начин анализирао ово двадесетједногодишње постојање БиХ успостављене међународним актом пише проф. др. Синиша Каран, предсједник Републичке комисије за спровођење референдума у ауторском тексту за Срну.

- Република Српска изражава своје задовољство и захвалност свим грађанима Републике Српске због успјешно проведеног првог референдума у Републици Српској и БиХ, а који је протекао у свечаној и демократској атмосфери.

Референдум је на најбољи начин објаснио, открио и разоткрио стварне односе унутар вишеструко сложене државе федералног типа, каква је БиХ, и на неки својеврстан начин анализирао ово двадесетједногодишње постојање БиХ успостављене међународним актом.

У БиХ и Републици Српској посебно, референдумска дилема за или против, се не односи само на референдумско питање и изјашњавање грађана. Дилема се односи на одрживост уставноправне позиције института референдума као таквог и његове верификације са аспекта уставности и законитости као и политичке природе, односно легалитета и легитимитета.

Уставноправне дилеме супротстављају се поимању уставних одредаба Устава БиХ и Републике Српске, у односу на цјелину Дејтонског мировног споразума за БиХ и посебно мандата Канцеларије високог представника у БиХ.

Данас, 21. годину након Дејтонског мировног споразума за БиХ, референдум се посматра са широко постављеног дискурса уставног права на референдум и, с друге стране, као "најдосљеднији удар" на уставну структуру БиХ и њен суверенитет.

Референдум као један од облика непосредне демократије је, заједно са другим облицима непосредне демократије, имао значајну улогу у демократској организацији политичких заједница и организација. Он је резултат демократске праксе и демократске друштвене мисли, а може бити обавезан или факултативан. Одлука донесена на референдуму има обавезну снагу за органе који одлуку треба да спроведу, а уколико то није случај, у питању је савјетодавни референдум.

Референдум у Републици Српској има карактер претходно савјетодавног о неком питању и накнадно обавезујућег за институције Републике Српске које морају донијети одговарајући акт на бази референдумске одлуке о том питању, у времену који одређује закон.

Према Закону о референдуму и грађанској иницијативи ререфендум у Републици Српској може се расписати ради претходног изјашњавања грађана о појединим питањима из надлежности Народне скупштине Републике Српске.

У основи, питање референдума у БиХ се отворило као питање статуса Републике Српске у оквиру БиХ, уз оцјену да се ради о антидејтонском дјеловању.

Оспоравајући могућност Републици Српској да може поставити референдумско питање "Да ли подржавате да се 9. јануар обиљежава и слави као Дан Републике Српске", оспорава се и сам институт референдума, а придодају му се политичке квалификације које излазе из оквира улоге, значаја и домена референдума у Републици Српској као што је оцјена да се референдумом жели извршити сецесија Републике Српске од БиХ, те да се узурпирају надлежности институција БиХ.

Уставом Републике Српске предвиђена законодавна активност унапријед се осуђује као антидејтонски чин, игноришући став Народне скупштине Републике Српске да републички референдум и његова одлука неће угрозити интегритет и суверенитет БиХ, имајући у виду да је она сложена држава, заједница састављена од два ентитета у чијим је надлежностима правосудни систем.

Референдум је одговор и реакција на правно и политичко насиље и селективан приступ у раду институција. Дјеловање било ког органа Републике Српске или БиХ /превасходно уставних судова/ или реакција међународне заједнице, која у оцјени уставности и законитости референдума не посматра цјелину многозначног аспекта референдума, не може доћи до цјелисходне оцјене, посебно када је ријеч о тумачењу члана три Закона о референдуму и грађанској иницијативи /Члан 3. дефинише начин да овим Законом грађани иницирају, односно предлажу промјену Устава, закона, других прописа и општих аката из надлежности Народне скупштине РС, општине, односно града/.

Расправа о референдуму треба имати у виду реализацију донесених правних и политичких аката Народне скупштине Републике Српске из ранијег периода /декларације, резолуције, закључци, препоруке и друго/, а који претходи одлуци о расписивању референдума. Политички аспект, а на бази анализа проведбе наведених докуманата Народне скупштине Српске показује да постоји уставна и законска основа и политичка оправданост за одржавање Републичког референдума, као облика демократског изјашњавања грађана о Дану Републике Српске.

Надлежност Уставног суда БиХ није да мијења Устав БиХ, односно њено државно уређење, јер је тиме отворена могућност, како то често наводи академик Снежана Савић, да се сва она рјешења која није могуће провести кроз институције БиХ, у којима је при одлучивању увијек присутна клаузула заштите виталног интереса народа, проведу кроз његове одлуке, јер се једино у њему /Уставном суду БиХ/ одлучује обичном већином. На овај начин, додаје, умјесто да буде чувар Устава БиХ, Уставни суд, супротно Уставу, постаје уставотворац, механизам за најједноставнији начин промјене устава.

Имајући у виду досадашњу праксу Уставног суда БиХ, може се рећи да је сваки захтјев за оцјеном сагласности одређених одредаба Устава ентитета са Уставом БиХ превасходно политичке, а тек потом /и/ правне природе, те да се у оваквим захтјевима испољава једна политичка опција која је остала незадовољна рјешењима садржаним у Дејтонском мировном споразуму.

На овај начин Суд мијења државно уређење БиХ, прекорачавајући своје надлежности, те, умјесто да штити Устав, постаје уставотворац, чиме и саме одлуке тог суда излазе из уставноправних оквира.

За реализацију Уставом утврђене подјеле надлежности од великог значаја су овлашћења Уставног суда БиХ. У вези с тим, није тешко запазити да су физиономија и функције овог суда конципирани као компромис и мјешавина елемената система судске контроле уставности англосаксонских земаља и европских система уставносудске заштите путем посебних уставних судова, што је вјероватно и разлог за несистематичност и недовољну прецизност и јасност у начину утврђивања његових надлежности.

Основно уставноправно, али и далекосежно политичко питање које се повезује са иницијативом о расписивању референдума је да ли Република Српска има уставно и законско право да распише референдум, а посебно да ли питање које је постављено има упориште у домену тог права.

Референдум је у складу са Уставом БиХ, а посебно праксама демократских држава у Европи и свијету. Посебно је карактеристична "међународноправна подлога" на којој почива Устав БиХ као дио међународног уговора којим је одређен његов међународноправни карактер.

Уставом БиХ тачком 3.3./б/ наводи се да ће "Општи принципи међународног права представљати интегрални дио права Босне и Херцеговине и ентитета". Преамбула Устава БиХ се, такође, позива на Повељу Уједињених нација /УН/, Универзалну декларацију о правима човјека, као и друге акте међународног права. Дејтонски мировни споразум не садржи ниједну одредбу која би се могла тумачити као забрана или ограничавање референдума. У резолуцији из 2007. године, Парламентарна скупштина Савјета Европе потврђује референдум као инструмент непосредне демократије који припада европском изборном насљеђу.

Устав Републике Српске дефинише референдум у члану 70. и 77, а посебно разрађује Законом о референдуму и грађанској иницијативи. Поред референдума, овај закон уређује и институт грађанске иницијативе као облика непосредне демократије у којој одређени број грађана има право предлагања закона, других прописа или пак политичких одлука, чиме се остварује пуни суверенитет грађана, као другог носиоца суверенитета, поред конститутивних народа.

Закон је прошао "тест" уставноправне контроле. Закон о референдуму и грађанској иницијативи прошао је оцјену о уставности Уставног суда Српске и постао важећи. Клуб Бошњака у Вијећу народа Српске покренуо је иницијативу за заштиту виталног националног интереса у вези са Законом о референдуму 2010. године. Вијеће за заштиту виталног интереса Уставног суда Српске донијело је рјјешење о неприхватљивости захтјева. У погледу усклађености Закона о референдуму са европским законодавством не постоји извори права ЕУ релевантни за доношење овог закона, али постоји Препорука Савјета Европе о учешћу грађана у јавном животу на локалном нивоу и Кодекс добрих пракси Венецијанске комисије које су приликом израде Закона узете у обзир.

Уставом Републике Српске је прописано да Народна скупштина Републике Српске може одлучити да о појединим питањима из своје надлежности одлуку донесе након претходног изјашњавања грађана на референдуму.

Друштвени аспект односа према референдуму можемо посматрати и као стално настојање да се оспори уставноправни положај Републике Српске који јој припада по Дејтонском мировном споразуму. Упорно се оспорава и крши Дејтонски мировни споразум од дијела међународне заједнице кроз наметање уставних амандмана на уставе ентитета, наметање закона, смјене изабраних званичника од високог представника.

Досадашња искуства указују да је правна држава више идеал коме се стреми, него практично остварење и да многе државе не функционишу по прерогативима модерних демократски уређених правних система. Правна држава требала би бити брана свим облицима узурпације права од државе и њених органа, а истовремено је гарант људских права и слобода.

Једнакоправност представља основни постулат правне државе, јер је један од основних циљева правне државе једнакост људи пред законом која се остварује у симбиози правног поретка и уставности и законитости, или како наводе академици Савић и Кузмановић, "смисао људских права и слобода, тј. њихово остварење и заштита, налазе се у једнакости људи пред законом односно у недискриминацији по било ком основу тако да су ова два појма у нераскидивој вези".

Досадашњи рад правосудних институција БиХ окарактерисан са аспекта неуставно дефинисане надлежности, преузимања надлежности од правосудних институција ентитета, селективним приступом у раду, ретроактивном примјеном закона и дјеловањем по наметнутим законима, створио је уставноправну и политичку подлогу за расписивањем референдума у Републици Српској.

Референдум не доводи у питање суверенитет и територијални интегритет БиХ, управо супротно, жели се сачувати интерес и права Републике Српске, њених институција и грађана, а тиме и БиХ. Само се потврђује уставно одређење да је судска власт дефинисана уставима ентитета, као и одговарајућим законима.

Остваривање, одбрана и заштита Уставом успостављених институционалних односа, уставног статуса БиХ и ентитета, степен њихове самосталности, државности и суверенитета подразумијева континуирано анализирање ефеката пренесених надлежности и одупирање покушајима олаког мијењања, деградирања и деформисања тих односа противно Уставом утврђеном поступку.

Анализа досадашњих заједничких резултата рада новоуспостављених институција, а посебно правосудних институција на нивоу БиХ указује на то да заједнички органи и институције нису обезбиједили очекиване ефекте, а да при томе озбиљно нарушавају сам Устав БиХ.

БиХ је прошла двије фазе свога федералног развоја протекле двије деценије.

У првој фази Устав БиХ је дефинисао односе равноправности народа у БиХ који су затечени са могућношћу даљег развоја. Постојале су изворне /дејтонске/ основе за изградњу новог друштва, конститутивни народи су имале шансу да се заједнички, равноправно развијају.

С друге стране, у другој фази, протоком времена, шире се компетенције централних органа БиХ, али управо у смислу централизације, готово отуђености од конститутивних дијелова /ентитета-народа/ из којих су проистекли. Ствара се велика централна администрација, огромни трошкови државе, ентитети-народи економски слабе, политички су под пресијом, национално питање се доводи у сумњу, субјективни фактор о заједништву слаби, готово нестаје, ентитети-народи не осјећају "благодети" заједничког живота.

Потреба за другачијом организацијом државе, са једне стране унитарног уређења, или раздруживањем, са друге стране, добијају на снази.

Ипак, будуће правце развоја босанскохерецеговачког федералног државног уређења треба тражити у развијању уставних принципа, на бази добровољности процеса даље изградње друштва, поштивању паритета у формирању институција и консензусу као доминантном начину доношења одлука.

Процес европских интеграција БиХ је прави тест дјеловања федералних органа /БиХ/ и односа са федералним јединицама /ентитетима/. Тај процес посматрамо тренутно као доминантан са аспекта даље /де/стабилизације уставноправне слике БиХ друштва.

Специфичан суи генерис облик федералног уређења у БиХ, са свим својим специфичностима мултиструктуралног друштва и даљем прецизирању надлежности, једно је од могућих рјешења у будућности.

У уставноправној науци и пракси постоји потпуна сагласност о томе да систем подјеле надлежности између државних субјеката у сложеним државним заједницама представља кључно, најсложеније и најделикатније питање организације и функционисања тих заједница, питање уставног и правног поретка, и уставно одређеног облика државног и друштвеног уређења.

Морамо се овом приликом осврнути и на високог представника, односно његову Канцеларију, која дјелује као посебан апарат широких и непрецизно дефинисаних овлаштења, а притом не сноси никакву правну одговорност. Стога се може рећи да он на овај начин постаје једна посебна, суверена институција у БиХ, а не институција међународне заједнице, која је дужна да у БиХ олакша примјену цивилног дијела Општег оквирног споразума за мир.

Генерално посматрајући, имајући у виду институције основане законима високог представника, али и његову улогу у реформама које су провеле домаће власти и начин на који је ту улогу вршио, може се закључити да су акти ове институције највише допринијели ситуацији у којој Уставом БиХ установљен правни систем у стварности представља нешто сасвим друго и да је држава установљена Уставом БиХ имагинарна, посебно у сегменту њене суверености, док је њена стварност још у форми полупротектората, уз потпуну неизвјесност у погледу окончања тог и таквог статуса.

Бонска овлашћења су високом представнику омогућила да он, посебно у времену примјене Устава БиХ, постане најважнији законодавац у БиХ, обликујући њено државно уређења. Доношењем нових и измјенама постојећих закона високи представник је битно мијењао уставом утврђене принципе подјеле надлежности. Пренесом овлашћења са ентитета на институције БиХ, ентитети су све више губили своје изворне компетенције у корист институција БиХ.

Акти високог представника су инкорпорирани у правни поредак БиХ, те се поставља питање односа тих аката са Уставом БиХ након одласка високог представника из БиХ.

Уставни суд БиХ, као орган који одлучује о сагласности општих аката са Уставом, приликом оцјене уставности неких од закона које је донио високи представник, није имао јединствен став, тачније, мишљења судија су била супростављена и различита, политички детерминисана, и потпуно недосљедан у властитој пракси.

Изнесена уставноправна анализа кориштења бонских овлашћења високог представника у БиХ, осим што указује на његов утицај у обликовању државног уређења БиХ, указује и на чињеницу да је БиХ са високим представником постала држава са изразито ограниченим суверенитетом и специфичним обликом међународног старатељства, истовремено кршећи људска права грађана БиХ.

Дјелујући као уставотворна и законодавна власт високи представник је вршио ревизију Устава БиХ, пореметивши уставом утврђену и јасно одређену равнотежу између ентитета и БиХ, с циљем јачања тенденција за централизацијом и унитаризацијом БиХ.

Одбрана и заштита Уставом успостављених институционалних односа, уставног статуса БиХ и ентитета, степен њихове самосталности, државности и суверенитета и подразумијева енергично и континуирано анализирање уставноправних ефеката пренесених надлежности и дјеловања високог представника.

У овом смислу захтјеви за оцјену уставности и законитости и враћање пренесених надлежности на ентитете имају свој пуни уставноправни и политички основ.

Уставно је право ентитета, а не високог представника, да се у претходном поступку изјасне о потреби образовања тих органа и доношењу и садржају одговарајућих аката. То би представљало гаранцију функционисања и спровођења истих, елиминише потребу постојања високог представника, те доприноси општој уставноправној и политичкој стабилизацији.

Питање правне и уставноправне природе аката високог представника у будућем времену само ће добити на актуелизацији.

Разматрајући мјесто и улогу Уставног суда сматрамо да се кључ рјешења свих питања даље изградње БиХ и њених саставних дијелова ентитета, односно спречавања њене разградње, налази у повратку Уставног суда БиХ на изворну надлежност и ново тумачење одредаба на којима почива његово дјеловање које би било дефинисано законом о Уставном суду БиХ.

Уставни оквир који се створио временом кроз језичко тумачење уставних норми и тумачењем "духа устава" кроз призму унитарно-грађанске опције, правно тумачење по истом принципу, као и стварањем уставне праксе која је била на фону елиминације основног уставног одређења БиХ као етно-грађанске сложене државе и ентитета /уставно конфедералне позиције и данас стварно федералне јединице/ као супстанцијалног елемента БиХ, елемента без кога она, оваква каква је данас не би ни постојала.

Ситуација лагане, растуће изградње позиције Уставног суда БиХ као уставотворца кроз форму одбране Устава БиХ, у будућности представља, не само брану даљем развоју државе и друштва, него и реалну опасност у којој се чак помиње да дјеловање уставног суда прераста у судократију и четврту надвласт у држави.

Одсуство контроле, прије свега највиших институција државне власти, како у домену нормирања, тако и рада и дјеловања Уставног суда, посебно непрецизних, широко постављених оквира надлежности, уплитања и преплитања у надлежности свих других судова посебно уставних судова ентитета, задирање у цјелисходност и сврсисходност политичких одлука највиших представника власти, даљим опстанком страних држављана у саставу суда, начин доношења одлука којима се прегласава неки од конститутивних народа, нормативни оквир дјеловања испод нивоа закона, не дјеловање, односно потврђивање неуставног дјеловања високог представника, преласком од уставобранитеља до уставоствараоца, од фактора стабилизације уставноправног система БиХ, постаје фактор његове дестабилизације.

Доношење новог закона о уставном суду БиХ услов је даље уставноправне стабилизације и гаранција уставноправне функције овог суда. Недоношење Закона отвара нове турбуленције унутар и овако крхког босанскохерцеговаког суи генерис федералног уређења.

Одлука Уставног суда БиХ од 26. новембра 2015. године, којом се поједине одредбе Закона о празницима Републике Српске проглашавају неусклађеним са Уставом БиХ, изазвала је низ реакција институција Републике Српске. Позвана је и Народна скупштина Републике Српске да убудуће одбаци све одлуке Уставног суда БиХ које буду задирале у статусна питања Републике Српске, донесене прегласавањем.

Парламентарна скупштина БиХ треба да усвоји закон о Уставном суду БиХ, који би подразумијевао доношење одлука са учешћем најмање једног судије из свих конститутивних народа и оба ентитета и по коме Уставни суд БиХ неће имати стране судије у свом саставу.

Успостава демократије у БиХ и на примјеру одржаног референдума се показује као изузетно тежак задатак, с обзиром на то да су га пратили баласти ранијих комплексних постконфликтних тешкоћа, и даље актуелних у главама неких политичких вођа у мултиплицирано сложеном државном уређењу БиХ као још погодном тлу за таква размишљања.

БиХ са свим својим потешкоћама створеним на основу вјерских, националних и историјских разлика мора остварити правилну равнотежу демократске заштите индивидуалних права и слобода које су се манифестовале кроз референдум као облик те заштите, с једне стране, и права конститутивних народа, с друге стране, који су развијени и треба их очувати, као основе бића БиХ.

Сачекати макар назнаке "заједничког" пројекта свих народа и грађана унутар БиХ, минумум заједничких циљева, интереса, тачака додира за све, било би од веће користи за будућност БиХ од било каквих великих нереалних, подарених, наметнутих, па макар и од Уставног суда, "демократских" рјешења.

Посљедња одлука Уставног суда,од 30. септембра, којом се негира Дан Републике Српске, сигурно неће допринијети изградњи тог "заједничког пројекта", напротив, потврђује се дефинитивно као фактор нестабилности у БиХ,  написао је проф. др. Синиша Каран, предсједник Републичке комисије за спровођење референдума у ауторском тексту за Срну.

Пратите нас на нашој Фејсбук и Инстаграм страници и Твитер налогу.

© АД "Глас Српске" Бања Лука, 2018., ISSN 2303-7385, Сва права придржана